El Expediente Sancionador de la Administración: Alegaciones, Recurso y Caducidad

Llega un sobre certificado, o un aviso en la carpeta ciudadana, y dentro hay un documento que habla de unos hechos presuntamente constitutivos de infracción, de un instructor y de una sanción que podría corresponder. La reacción habitual es una de dos: pagar cuanto antes para quitárselo de encima o guardarlo en un cajón esperando que se olvide. Las dos suelen ser malas. En la provincia de Cádiz llegan a nuestro despacho expedientes de todas las materias, desde ordenanzas municipales en Jerez, El Puerto de Santa María o San Fernando hasta actividades y establecimientos en Chiclana y Conil, residuos, consumo, ocupación del dominio público marítimo-terrestre del litoral, pesca en Barbate o Sanlúcar y transporte por carretera. Cambia la materia, pero el esqueleto del procedimiento es siempre el mismo y las garantías que le amparan también. Este artículo explica ese esqueleto: qué debe contener un expediente sancionador de la Administración, en qué momento se defiende usted de verdad, qué plazos pueden matar el expediente y qué errores lo condenan.

Qué es el expediente sancionador de la Administración y por qué le ha llegado a usted

El expediente sancionador de la Administración es el cauce formal a través del cual un órgano administrativo ejerce su potestad de castigar conductas que una ley ha definido previamente como infracción. No es un juicio, pero se le parece más de lo que la gente supone, porque el ordenamiento traslada al terreno administrativo buena parte de las garantías del proceso penal. La consecuencia práctica es doble: la Administración puede sancionarle sin acudir a un juez, pero solo si respeta escrupulosamente un procedimiento reglado, y cualquier desviación relevante de ese procedimiento es material de defensa.

El artículo 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, condiciona el ejercicio de esa potestad a que haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de ley, se aplique el procedimiento previsto para su ejercicio y se respete lo dispuesto en esa misma ley y en la de procedimiento administrativo común. Tratándose de entidades locales, remite además al Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril. El mismo artículo exige que el ejercicio corresponda a órganos que tengan la competencia expresamente atribuida por norma de rango legal o reglamentario.

Por eso la primera pregunta que conviene hacerse al abrir el sobre no es cuánto va a costar, sino quién firma, en virtud de qué norma y qué conducta concreta se le atribuye. Un expediente incoado por un órgano incompetente, o apoyado en un tipo infractor que no está en una ley, nace con un problema serio. La segunda pregunta es la fecha: anote el día de la notificación en el mismo momento en que la recibe, porque prácticamente todo lo que viene después, desde el plazo de alegaciones hasta la caducidad y los recursos, se calcula sobre esa fecha.

Legalidad, tipicidad e irretroactividad: los tres primeros filtros de cualquier sanción

Antes de entrar en fases y plazos conviene entender qué principios se pueden invocar, porque son los mismos sirva la sanción de donde sirva. El principio de legalidad, ya citado, impone que la potestad venga reconocida por ley. El de tipicidad, recogido en el artículo 27 de la Ley 40/2015, va un paso más allá: solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento previstas como tales por una ley, y esas infracciones deben clasificarse por la ley en leves, graves y muy graves. Únicamente por la comisión de infracciones podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la ley.

El mismo artículo 27 acota lo que puede hacer un reglamento, y aquí es donde caen muchos expedientes municipales. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones y sanciones legalmente establecido, pero sin constituir nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o los límites de las que la ley contempla. Y su apartado 4 cierra el círculo con una regla tajante: las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica. Si el ayuntamiento le sanciona por una conducta parecida a la tipificada pero no idéntica, hay una alegación que formular.

La irretroactividad la regula el artículo 26 de la misma ley. Se aplican las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos, salvo que la norma posterior favorezca al presunto infractor o al infractor, en cuyo caso produce efecto retroactivo tanto respecto de la tipificación como de la sanción y de sus plazos de prescripción, incluso frente a sanciones pendientes de cumplimiento cuando entra en vigor la nueva disposición. En materias con normativa muy cambiante, comprobar qué texto estaba vigente el día de los hechos y compararlo con el actual es un trabajo que rinde.

Culpabilidad y presunción de inocencia: la Administración tiene que probar

El artículo 28 de la Ley 40/2015 exige que quien resulte sancionado lo sea a título de dolo o culpa. No hay responsabilidad objetiva en el derecho administrativo sancionador: no basta con que el hecho haya ocurrido y usted sea el titular del inmueble, del vehículo o de la licencia; hace falta un reproche a su conducta. Ese mismo artículo añade que, cuando el cumplimiento de una obligación establecida por ley corresponda a varias personas conjuntamente, responderán solidariamente de las infracciones y de las sanciones, si bien, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible, se individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable. Pedir expresamente esa individualización es una alegación poco frecuente y muy útil.

La presunción de inocencia no queda en un principio abstracto. El artículo 53.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, reconoce a los presuntos responsables el derecho a ser notificados de los hechos que se les imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para sancionar y de la norma que le atribuye esa competencia. Y les reconoce, en términos literales, el derecho a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Es la traducción administrativa del artículo 24 de la Constitución.

De ahí se extrae la consecuencia más importante de todo el procedimiento: la carga de acreditar los hechos y la culpabilidad es de la Administración, no suya. Usted no tiene que demostrar que es inocente. Cuestión distinta es que, cuando existan elementos de cargo, convenga aportar contraprueba en vez de limitarse a negar. La estrategia razonable casi nunca es el silencio.

Proporcionalidad y non bis in idem: la cuantía y la doble sanción también se discuten

Muchos expedientes no se ganan del todo, pero se reducen mucho. El artículo 29 de la Ley 40/2015 obliga a observar la debida idoneidad y necesidad de la sanción y su adecuación a la gravedad del hecho, y enumera los criterios que deben considerarse especialmente en la graduación: el grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad, la continuidad o persistencia en la conducta infractora, la naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia, entendida como la comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.

El mismo artículo contiene tres reglas que conviene tener a mano. Su apartado 4 permite al órgano competente imponer la sanción en el grado inferior cuando lo justifique la adecuación entre la sanción y la gravedad del hecho y las circunstancias concurrentes. El apartado 5 dispone que, cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se imponga únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave. Y el apartado 1 recuerda algo elemental: las sanciones administrativas nunca pueden implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad, en línea con el artículo 25.3 de la Constitución.

El non bis in idem lo recoge el artículo 31 de la Ley 40/2015: no podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente cuando se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento. Los tres elementos han de concurrir, de modo que una misma conducta puede generar a la vez una sanción y una obligación de reponer las cosas a su estado anterior sin que se vulnere el principio, porque no son lo mismo. Así ocurre en materia urbanística, donde el expediente sancionador convive con el de restablecimiento de la legalidad; esa dualidad la explicamos en detalle en el artículo sobre disciplina urbanística en Andalucía y la protección de la legalidad.

Actuaciones previas, denuncia y acuerdo de incoación

Muchos expedientes empiezan mucho antes de que usted se entere. El artículo 55 de la Ley 39/2015 permite al órgano competente abrir, con anterioridad al inicio del procedimiento, un período de información o actuaciones previas para conocer las circunstancias del caso y valorar la conveniencia de iniciarlo. En los procedimientos de naturaleza sancionadora, esas actuaciones se orientan a determinar con la mayor precisión posible los hechos susceptibles de motivar la incoación, la identificación de quienes pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros, y las realizan los órganos con funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia.

La otra vía de arranque frecuente es la denuncia. El artículo 62 de la misma ley la define como el acto por el que cualquier persona pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento, y exige que exprese la identidad de quien la presenta y el relato de los hechos, con la fecha de comisión y, cuando sea posible, la identificación de los presuntos responsables. Su apartado 5 despeja una duda muy común entre vecinos enfrentados: la presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento.

Sea cual sea el origen, el artículo 63 impone dos reglas de hierro. Los procedimientos de naturaleza sancionadora se inician siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos. Que quien instruye y quien resuelve sean la misma persona es un vicio de entidad. Y su apartado 3 impide iniciar nuevos procedimientos por hechos o conductas tipificadas en cuya comisión el infractor persista de forma continuada mientras no haya recaído una primera resolución sancionadora con carácter ejecutivo.

El acuerdo de iniciación: qué tiene que contener y qué debe usted mirar

El acuerdo de iniciación es el documento más importante del expediente y, sin embargo, es el que menos se lee con detenimiento. El artículo 64 de la Ley 39/2015 fija su contenido mínimo con precisión. Debe identificar a la persona o personas presuntamente responsables; describir los hechos que motivan la incoación, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción; identificar al instructor y, en su caso, al secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación; e indicar el órgano competente para resolver y la norma que le atribuye esa competencia.

A eso se añaden dos menciones cuya ausencia da mucho juego. La primera es la indicación de la posibilidad de que el presunto responsable reconozca voluntariamente su responsabilidad, con los efectos del artículo 85. La segunda es la relación de las medidas provisionales acordadas, si las hubiera. Y la letra f) exige indicar el derecho a formular alegaciones y a la audiencia, los plazos para ejercerlo y una advertencia decisiva: que si no se efectúan alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, este podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.

Esa advertencia explica por qué el silencio es tan peligroso. Si usted no contesta, el expediente puede saltarse la propuesta de resolución y llegar directamente a la sanción sobre la base de lo que ya decía el acuerdo inicial. También conviene saber que, excepcionalmente, cuando al dictar el acuerdo no existan elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos, esa calificación puede realizarse después mediante un pliego de cargos que debe notificársele. Si recibe un pliego de cargos, el reloj de su defensa vuelve a ponerse en marcha.

Como criterio general, el artículo 73 de la Ley 39/2015 establece que los trámites que deban cumplimentar los interesados se realicen en el plazo de diez días desde el siguiente al de la notificación del acto correspondiente, salvo que la norma aplicable fije un plazo distinto, que en materia sancionadora suele ser mayor. El artículo 30 aclara que esos días son hábiles, excluyendo sábados, domingos y festivos, y que los plazos fijados en meses se cuentan de fecha a fecha desde el día siguiente a la notificación.

Las alegaciones: el escrito que decide el expediente

El artículo 76 de la Ley 39/2015 permite a los interesados, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución. Su apartado 2 añade una herramienta que casi nadie usa: en todo momento pueden alegarse los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites subsanables antes de la resolución definitiva.

Un escrito de alegaciones eficaz no es una carta de protesta. Discute la calificación jurídica de los hechos y comprueba que la conducta encaja exactamente en el tipo invocado; cuestiona la autoría y pide la individualización de la responsabilidad cuando hay varios implicados; niega o matiza la culpabilidad exponiendo la diligencia empleada; ataca la graduación de la sanción a la luz de los criterios del artículo 29 de la Ley 40/2015; propone prueba concreta y no genérica; y, cuando procede, invoca la prescripción o la caducidad con el cómputo hecho, fecha a fecha, y no como una simple invocación de principio.

Conviene también revisar si el acuerdo cumple el artículo 64 y, si no lo cumple, decirlo expresamente en las alegaciones, porque el artículo 48.2 de la Ley 39/2015 solo anula por defecto de forma cuando el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o cuando genera indefensión. La indefensión hay que alegarla y explicarla, no darla por supuesta. Preparar ese escrito con criterio es exactamente el trabajo de un abogado para alegaciones en expedientes sancionadores en Cádiz, porque lo que no se plantee en esta fase condiciona todo lo que venga después, incluida la vía judicial.

La prueba en el expediente sancionador y el valor de las actas de los funcionarios

El artículo 77 de la Ley 39/2015 admite acreditar los hechos relevantes por cualquier medio de prueba admisible en derecho, con valoración conforme a los criterios de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor debe acordar la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, y puede además abrir, a petición de los interesados, un período extraordinario de prueba por plazo no superior a diez días.

La facultad de rechazar prueba está muy acotada. El apartado 3 solo permite al instructor rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, y siempre mediante resolución motivada, exigencia que además reitera el artículo 35.1.f) de la misma ley al incluir entre los actos que deben motivarse los que rechacen pruebas propuestas por los interesados. Una denegación de prueba sin motivar, o motivada con una fórmula de estilo, es uno de los defectos que mejor funcionan después ante el juzgado.

Qué prueba realmente el acta del funcionario

Aquí está el punto que más desanima a los ciudadanos. El artículo 77.5 de la Ley 39/2015 otorga a los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad un valor probatorio reforzado respecto de los hechos que en ellos se recogen. No es una presunción irrebatible, pero desplaza el esfuerzo probatorio hacia usted.

Cómo se desvirtúa un acta

El propio precepto marca los tres frentes. El primero es subjetivo: solo alcanza a documentos formalizados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, lo que excluye a personal sin esa condición o a empresas contratadas. El segundo es formal: exige que se hayan observado los requisitos legales correspondientes, de modo que un acta sin identificación del agente, sin fecha y hora precisas, sin descripción del lugar o sin constancia de la posibilidad de manifestar lo que convenga al interesado pierde fuerza. El tercero es material: hace prueba de los hechos constatados, no de las valoraciones, calificaciones jurídicas ni deducciones del inspector.

Sobre esa base, la contraprueba útil suele ser documental y pericial más que testifical. Fotografías fechadas, mediciones contradictorias, informes técnicos, facturas, partes de mantenimiento, registros de actividad o certificaciones administrativas anteriores son lo que de verdad mueve un expediente. Y el artículo 77.7 obliga a incluir en la propuesta de resolución la valoración de las pruebas practicadas cuando pueda constituir el fundamento básico de la decisión, lo que permite comprobar si su prueba se ha valorado o simplemente se ha ignorado.

La propuesta de resolución y el trámite de audiencia

Concluida la instrucción, el artículo 89 de la Ley 39/2015 obliga al órgano instructor a formular una propuesta de resolución que debe notificarse a los interesados, indicando la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar documentos. En la propuesta han de fijarse de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, la infracción que constituyan, las personas responsables, la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas y las medidas provisionales adoptadas.

Ese mismo artículo contiene una vía de archivo anticipado que merece invocarse en las alegaciones cuando concurre. El instructor debe resolver la finalización del procedimiento con archivo de las actuaciones, sin necesidad de propuesta de resolución, cuando en la instrucción se ponga de manifiesto la inexistencia de los hechos, que los hechos no resulten acreditados, que los hechos probados no constituyan de modo manifiesto infracción administrativa, que no exista o no se haya podido identificar a los responsables o aparezcan exentos de responsabilidad, o que se concluya en cualquier momento que la infracción ha prescrito.

El trámite de audiencia del artículo 82 se sitúa inmediatamente antes de redactar la propuesta y concede un plazo no inferior a diez días ni superior a quince para alegar y presentar los documentos y justificaciones que se estimen pertinentes. Puede prescindirse de él cuando no figuren en el procedimiento ni se tengan en cuenta en la resolución otros hechos, alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado, supuesto que en la práctica es más raro de lo que las administraciones suelen entender.

La resolución, finalmente, se rige por los artículos 88 y 90. Debe decidir todas las cuestiones planteadas, estar motivada conforme al artículo 35 y expresar los recursos que procedan, el órgano ante el que presentarlos y el plazo. El artículo 90.2 impide aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento y, cuando el órgano competente considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la propuesta, obliga a notificárselo al inculpado para que alegue en el plazo de quince días.

Las medidas provisionales: lo que la Administración puede hacer antes de resolver

El artículo 56 de la Ley 39/2015 permite al órgano competente para resolver adoptar, iniciado el procedimiento, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, siempre que existan elementos de juicio suficientes y con arreglo a los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. El catálogo del apartado 3 incluye la suspensión temporal de actividades, la prestación de fianzas, la retirada o intervención de bienes productivos, el cierre temporal del establecimiento por razones de sanidad, higiene o seguridad, el embargo preventivo, el depósito o inmovilización de cosa mueble y la retención de ingresos, entre otras.

Existe además la posibilidad de adoptarlas antes de iniciar el procedimiento. El apartado 2 lo permite en casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, pero somete esa actuación a un control estricto: las medidas deben ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación, que ha de dictarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, y quedan sin efecto si el procedimiento no se inicia en ese plazo o si el acuerdo de iniciación no contiene un pronunciamiento expreso sobre ellas. Ese plazo de quince días se incumple con más frecuencia de la que parece.

Dos límites más conviene retener. El apartado 4 prohíbe adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. Y el artículo 35.1.d) exige motivar expresamente su adopción. Cuando una medida provisional paraliza una actividad económica, la ausencia de motivación real sobre por qué era necesaria y por qué no bastaba otra menos gravosa suele ser el punto débil del expediente. El apartado 5 permite además pedir su levantamiento o modificación durante la tramitación si cambian las circunstancias.

El reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario: las reducciones y su precio

El artículo 85 de la Ley 39/2015 abre dos salidas anticipadas. Si el infractor reconoce su responsabilidad, el procedimiento puede resolverse con la imposición de la sanción que proceda. Y cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, o quepa imponer una pecuniaria y otra no pecuniaria pero se haya justificado la improcedencia de esta segunda, el pago voluntario por el presunto responsable en cualquier momento anterior a la resolución implica la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada y a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados.

Hay tres detalles en ese texto que conviene subrayar. El primero es que la reducción es de al menos el veinte por ciento, de modo que la normativa sectorial puede prever una mayor y el propio precepto permite incrementar el porcentaje reglamentariamente. El segundo es que las reducciones son acumulables entre sí, lo que en la práctica significa que reconocer la responsabilidad y además pagar voluntariamente puede sumar ambos descuentos. El tercero, y el más caro cuando se ignora, es que su efectividad está condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

Esa condición es la trampa habitual. Muchas personas pagan pensando que después podrán discutir la sanción, y descubren que al acogerse a la reducción han renunciado a recurrir. Además, la ley exige que las reducciones estén determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento: si el acuerdo de inicio no las menciona, hay motivo para alegar. La decisión de pagar o pelear no debería tomarse por comodidad, sino después de leer el expediente y valorar si tiene defectos aprovechables, si la prueba de cargo es sólida y si los plazos juegan a su favor.

La caducidad del expediente sancionador de la Administración: el defecto más rentable

De todos los defectos posibles, la caducidad es el que más veces resuelve un asunto y el que más veces pasa desapercibido. Su fundamento está en el artículo 25 de la Ley 39/2015, que regula la falta de resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio y distingue según el procedimiento sea favorable o de gravamen. Los sancionadores son siempre de gravamen y por eso el efecto no es el silencio, sino la muerte del expediente.

El cómputo se hace con el artículo 21. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa es el que fije la norma reguladora del procedimiento y no puede exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en el derecho de la Unión Europea. Cuando la norma sectorial no fija plazo, el plazo es de tres meses. Y en los procedimientos iniciados de oficio, ese plazo se cuenta desde la fecha del acuerdo de iniciación, no desde su notificación ni desde la fecha de los hechos. Localizar la fecha del acuerdo en el expediente es, por tanto, el primer trabajo del abogado.

El otro extremo del cómputo es la notificación de la resolución. El artículo 40.4 aclara que, a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, basta la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado. Conviene además revisar si el plazo ha estado legítimamente suspendido por alguno de los supuestos del artículo 22, entre ellos el requerimiento de subsanación al interesado o la petición de informes preceptivos, suspensión esta última que no puede exceder en ningún caso de tres meses y que debe haberse comunicado al interesado.

La caducidad no significa impunidad. El artículo 95.3 precisa que la caducidad no produce por sí sola la prescripción de las acciones, pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción. La Administración puede, por tanto, incoar un nuevo procedimiento si la infracción no ha prescrito, incorporando los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual, aunque en el nuevo expediente deberán cumplimentarse de nuevo los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia. Esa combinación de caducidad más prescripción es la que, en la práctica, cierra definitivamente muchos asuntos.

Prescripción de las infracciones y de las sanciones: por qué no es lo mismo que la caducidad

La caducidad mata el procedimiento; la prescripción mata la infracción o la sanción. El artículo 30 de la Ley 40/2015 remite en primer término a las leyes que establezcan cada infracción, y solo si estas no fijan plazos entran en juego los subsidiarios: las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescriben a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año. Por eso lo primero es comprobar si la ley sectorial fija plazos propios.

El cómputo de la prescripción de la infracción comienza el día en que la infracción se hubiera cometido y, en el caso de infracciones continuadas o permanentes, desde que finalizó la conducta infractora. Se interrumpe con la iniciación, con conocimiento del interesado, de un procedimiento administrativo de naturaleza sancionadora, y el plazo se reinicia si el expediente estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable. Esa regla de la paralización por más de un mes es otro de los argumentos que rara vez se explota y que puede resucitar una prescripción que parecía perdida.

La prescripción de la sanción funciona con otro reloj. Empieza a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución que la impone o haya transcurrido el plazo para recurrirla, y se interrumpe con la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir si este queda paralizado más de un mes por causa no imputable al infractor. El mismo artículo resuelve además un supuesto muy frecuente: en caso de desestimación presunta del recurso de alzada, el plazo de prescripción de la sanción se cuenta desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para resolver dicho recurso.

Los recursos en vía administrativa: reposición, alzada y extraordinario de revisión

Notificada la resolución, cambia el terreno de juego. El artículo 112 de la Ley 39/2015 permite recurrir en alzada y en reposición potestativa las resoluciones y también los actos de trámite cualificados, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Los recursos pueden fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad de los artículos 47 y 48.

El recurso de alzada procede cuando el acto no pone fin a la vía administrativa y se interpone ante el órgano superior jerárquico del que lo dictó, aunque el artículo 121.2 permite presentarlo tanto ante el órgano que dictó el acto como ante el competente para resolverlo. El artículo 122 fija el plazo de interposición en un mes si el acto es expreso, advirtiendo que, transcurrido ese plazo sin recurrir, la resolución será firme a todos los efectos, y establece un plazo máximo de tres meses para dictar y notificar la resolución, transcurrido el cual el recurso puede entenderse desestimado.

Cuando el acto sí pone fin a la vía administrativa, el artículo 123 abre la alternativa entre el recurso potestativo de reposición ante el mismo órgano que lo dictó y la impugnación directa ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Si se opta por la reposición, el artículo 124 concede un mes para interponerla si el acto es expreso y un mes para que la Administración dicte y notifique la resolución. Queda por último el recurso extraordinario de revisión del artículo 125, reservado a actos firmes en vía administrativa y a cuatro causas tasadas, con un plazo de cuatro años cuando se invoca error de hecho que resulte de los propios documentos del expediente y de tres meses en los demás supuestos.

El artículo 115 recuerda algo tranquilizador: el error o la ausencia de calificación del recurso por parte del recurrente no impide su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter. Lo que no se puede es dejar pasar el plazo. Y el mismo precepto advierte de que los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado.

El recurso contencioso-administrativo y la suspensión de la ejecutividad

Agotada la vía administrativa, el asunto pasa al juzgado. El artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, fija el plazo en dos meses contados desde el día siguiente al de la notificación del acto que pone fin a la vía administrativa, si fuera expreso, y en seis meses si no lo fuera, contados desde el día siguiente a aquel en que se produzca el acto presunto. Su apartado 4 aclara que, cuando se ha interpuesto reposición potestativa, el plazo se cuenta desde el día siguiente a la notificación de su resolución expresa o a la fecha en que deba entenderse presuntamente desestimada.

La competencia depende del órgano autor del acto y de la cuantía. El artículo 8 de esa ley atribuye a los juzgados de lo contencioso-administrativo, en única o primera instancia, los recursos frente a los actos de las entidades locales y de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a ellas, con la salvedad de las impugnaciones de instrumentos de planeamiento urbanístico, y, respecto de la Administración autonómica, las sanciones que consistan en multas no superiores a sesenta mil euros y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses. El artículo 78 reserva el procedimiento abreviado, que se inicia por demanda y se resuelve en vista, a los asuntos cuya cuantía no supere los treinta mil euros, entre otros supuestos.

La cuestión práctica más importante es la ejecutividad. El artículo 117 de la Ley 39/2015 dispone que la interposición de cualquier recurso, salvo que una disposición establezca lo contrario, no suspende la ejecución del acto impugnado, aunque el órgano competente puede acordar la suspensión, previa ponderación razonada entre el perjuicio al interés público o a terceros y el que sufriría el recurrente, cuando la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación o cuando la impugnación se funde en causas de nulidad de pleno derecho. Su apartado 3 añade una regla que conviene conocer: la ejecución se entiende suspendida si, transcurrido un mes desde la entrada de la solicitud, el órgano competente no ha dictado y notificado resolución expresa.

En materia sancionadora hay además una protección específica. El artículo 98.1.b) de la Ley 39/2015 exceptúa de la ejecutividad inmediata las resoluciones de procedimientos sancionadores contra las que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición, y el artículo 90.3 permite mantener suspendida cautelarmente la resolución ya ejecutiva si el interesado manifiesta su intención de interponer recurso contencioso-administrativo, suspensión que decae si no lo interpone, si no pide en él la suspensión cautelar o cuando el órgano judicial se pronuncie. Una vez en el juzgado, los artículos 129 y 130 de la Ley 29/1998 permiten solicitar en cualquier estado del proceso las medidas que aseguren la efectividad de la sentencia, que se acuerdan cuando la ejecución del acto pudiera hacer perder al recurso su finalidad legítima. Encauzar bien esa petición es una de las tareas típicas de un abogado de recursos contencioso-administrativos en Cádiz.

Los errores que más caro salen en un expediente sancionador

El primero, y con diferencia el más común, es dejar pasar el plazo. Un mes para recurrir en alzada o en reposición parece mucho hasta que se cuenta de fecha a fecha conforme al artículo 30.4 de la Ley 39/2015, y transcurrido ese plazo el artículo 122.1 declara la resolución firme a todos los efectos. A partir de ahí solo queda la vía estrecha del recurso extraordinario de revisión, que exige una de las cuatro causas tasadas del artículo 125, o los procedimientos de revisión de oficio, que no están en manos del interesado.

El segundo es pagar y después querer recurrir. Ya se ha explicado que la efectividad de las reducciones del artículo 85.3 está condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa. Es una opción perfectamente razonable cuando el expediente está bien construido y la infracción es evidente, pero es una decisión definitiva que debe tomarse con el expediente leído, no con la carta de pago en la mano.

El tercero es descuidar el domicilio y el canal de notificaciones. El artículo 14 de la Ley 39/2015 obliga a relacionarse electrónicamente con las administraciones, entre otros, a las personas jurídicas, a las entidades sin personalidad, a quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria y a quienes representen a un obligado. El artículo 43.2 establece que la notificación electrónica obligatoria o elegida se entiende rechazada cuando transcurren diez días naturales desde su puesta a disposición sin acceder a su contenido, con el procedimiento siguiendo su curso. El aviso al móvil o al correo del artículo 41.6 es una cortesía, no una garantía: su falta no impide que la notificación sea plenamente válida.

En papel el riesgo es distinto pero igual de real. El artículo 42.2 permite que se haga cargo de la notificación cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad, y regula el doble intento en horas distintas. Si el segundo intento resulta infructuoso, el artículo 44 abre paso a la notificación por anuncio en el Boletín Oficial del Estado, que es como muchas personas se enteran de una sanción cuando ya está en apremio. Señalar bien el domicilio a efectos de notificaciones, actualizarlo y revisar la carpeta ciudadana con regularidad cuesta muy poco comparado con lo que evita.

El cuarto error, más sutil, es contestar tarde y mal: un escrito genérico de dos párrafos negando los hechos, sin proponer prueba, sin discutir la calificación y sin computar plazos, consume el trámite sin aportar nada. En sanciones vinculadas a inmuebles, actividades o arrendamientos, además, conviene mirar el asunto en su conjunto y no solo la multa, porque las consecuencias suelen extenderse al uso y al valor del bien, materia que abordamos en la guía completa de derecho inmobiliario en Cádiz. Y cuando el expediente nace de una actuación administrativa que además le ha causado un daño patrimonial, la reclamación de ese daño sigue un camino propio que explicamos al tratar la responsabilidad patrimonial de la Administración por daños derivados de su inacción.

La regla que resume todo lo anterior es sencilla. Pida copia completa del expediente en cuanto reciba el acuerdo de iniciación, amparándose en el derecho de acceso del artículo 53.1.a) de la Ley 39/2015; ordene las fechas en una línea de tiempo; compruebe competencia, tipicidad, culpabilidad, prueba y plazos en ese orden; y decida entonces, y solo entonces, si conviene alegar, recurrir o acogerse a las reducciones. Un expediente que se contesta con criterio desde el primer día cuesta mucho menos que una sanción firme en vía de apremio.

Preguntas Frecuentes sobre el expediente sancionador de la Administración