Disciplina Urbanística en Andalucía: el Expediente de Protección de la Legalidad y la Sanción — Tamayo Abogados

Un sobre del ayuntamiento, un acta de inspección adjunta y una orden de paralizar las obras de forma inmediata. Así empieza casi siempre un expediente de disciplina urbanística en Andalucía y así llegan a nuestro despacho la mayoría de estos asuntos: con la obra precintada, con un plazo corto para responder y con la sensación de que todo está ya decidido. No lo está. En la provincia de Cádiz, donde conviven parcelaciones antiguas en suelo rústico, ampliaciones de vivienda en cascos consolidados de Jerez o San Fernando y construcciones próximas al litoral de Conil, Barbate o Chiclana, estos expedientes son constantes y muchos terminan mal simplemente porque el interesado no entendió qué se le pedía ni en qué plazo debía contestar. Este artículo explica qué hay detrás de esa notificación, qué dos procedimientos distintos se le vienen encima a la vez y qué puede hacer usted en cada fase.

La primera notificación del ayuntamiento: qué mirar antes de contestar

Lo primero es identificar qué le están notificando, porque de ello depende todo lo demás. Puede ser un acuerdo de inicio del procedimiento de restablecimiento de la legalidad, un acuerdo de inicio de un procedimiento sancionador, ambos a la vez, una orden de paralización o un simple requerimiento de información. Cada uno abre plazos distintos y exige respuestas distintas. La norma que ordena todo este terreno es la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, conocida como LISTA.

Cuando llega un acuerdo de iniciación sancionador, el artículo 64 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas exige que contenga la identificación de los presuntos responsables, los hechos con su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, la identificación del instructor y el órgano competente para resolver. Si falta alguno de esos elementos hay material para alegar indefensión. Y conviene saber que, si no presenta alegaciones en plazo, ese acuerdo puede considerarse propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso sobre la responsabilidad imputada. El silencio, aquí, no es neutral.

La inspección urbanística y el acta: por qué ese documento pesa tanto

Detrás de casi todo expediente hay una visita de inspección. El artículo 148 de la LISTA la configura como una potestad dirigida a comprobar que los actos de parcelación, urbanización, edificación, instalación y uso del suelo se ajustan a la ordenación territorial y urbanística. El personal inspector tiene la condición de agente de la autoridad y puede examinar documentos y obtener información, incluida la de trascendencia tributaria. Negarse a colaborar no es una salida: el artículo 161 tipifica como infracción grave la resistencia, obstrucción o negativa a las actuaciones inspectoras.

Esa presunción no es una condena anticipada. Alcanza a los hechos constatados personalmente por el inspector, no a sus valoraciones jurídicas, y admite prueba en contrario, en la línea del artículo 77.5 de la Ley 39/2015. Ortofotos históricas, certificaciones catastrales, facturas o un informe pericial de antigüedad son las herramientas habituales para desactivar una constatación errónea sobre cuándo se ejecutó lo construido.

La orden de suspensión inmediata y qué ocurre si se desobedece

Si las obras o los usos están en curso, la administración no espera. El artículo 152.3 de la LISTA impone la paralización inmediata como primera reacción, junto con las medidas cautelares necesarias para garantizar la interrupción total de la actividad, que pueden adoptarse incluso antes del acuerdo de inicio en casos de urgencia inaplazable, en la línea del artículo 56 de la Ley 39/2015.

La notificación puede practicarse indistintamente al promotor, al propietario o, en su defecto, a cualquier persona que se encuentre en el lugar y esté relacionada con la actuación: no hace falta localizar al titular registral para precintar una obra. Continuar construyendo pese al precinto es el error más caro del expediente. El artículo 161.4 clasifica como infracción muy grave la continuación de obras incumpliendo las medidas provisionales adoptadas, y el artículo 154.2 permite que la administración vuelva a ejecutarlas de inmediato e imponga multas coercitivas sucesivas mientras persista el incumplimiento.

El doble expediente de la disciplina urbanística en Andalucía

Aquí está la confusión más extendida. El artículo 160 de la LISTA dispone que toda conducta tipificada da lugar a varias medidas simultáneas: el restablecimiento del orden jurídico perturbado, la exigencia de responsabilidad sancionadora y el resarcimiento de los daños. Por eso, cuando se detecta una obra irregular no se abre un expediente, sino dos. El de restablecimiento busca devolver la realidad física al estado que exige la ordenación: legalizar si es posible y, si no, ordenar medidas que pueden llegar a la demolición. El sancionador busca castigar la conducta con una multa.

El artículo 170.2 obliga a coordinar ambos e incluso permite suspender el sancionador hasta que sea firme la resolución del de restablecimiento. La consecuencia práctica es doble: legalizar la obra no borra la sanción, aunque influye en su cuantía, y pagar la multa no evita la demolición. Contar con un abogado especialista en disciplina urbanística en Cádiz desde la primera notificación permite coordinar ambas defensas, que responden a lógicas y plazos distintos.

La legalización y el requerimiento para instarla

El procedimiento de restablecimiento no está orientado por defecto a demoler. El artículo 151 obliga a acordar la legalización cuando las actuaciones resulten conformes con la ordenación y solo a imponer medidas de adecuación cuando no lo sean. Antes de resolver, el artículo 152.4 exige informes técnico y jurídico sobre esa compatibilidad, además de audiencia al interesado. Ese informe técnico decide la suerte del expediente y es donde debe concentrarse el esfuerzo probatorio.

Instada la legalización, el procedimiento de protección de la legalidad se suspende en los términos que se establezcan reglamentariamente. Si transcurren los dos meses sin haberla solicitado con la documentación necesaria, el expediente continúa y además pueden imponerse multas coercitivas. En suelo rústico el análisis de qué admite encaje tiene reglas propias que explicamos en la guía sobre cómo regularizar construcciones en suelo rústico en Andalucía.

Cuando no cabe legalizar: medidas de adecuación y demolición

Si de la tramitación resulta la total imposibilidad de legalizar, el artículo 152.5 obliga a que la resolución disponga las medidas para adecuar la realidad a la ordenación y fije los plazos en que deben ejecutarse. El catálogo del artículo 151.3 es amplio: prohibición de continuar la actuación, cese de suministros, desmantelamiento de instalaciones, demolición total o parcial, desmonte, reconstrucción y reagrupación de parcelas. La demolición es, por tanto, una entre varias medidas posibles, y con frecuencia solo parcial, limitada a lo que excede de la edificabilidad o de la ocupación permitidas.

El artículo 155 abre una válvula de escape para los casos de imposibilidad legal o material de ejecutar la resolución, aunque advierte que las meras dificultades técnicas y la existencia de terceros adquirentes de buena fe no bastan para apreciarla. Cuestión distinta es la de las edificaciones terminadas frente a las que ya no cabe adoptar medidas por haber transcurrido el plazo del artículo 153, que quedan en situación de asimilado a fuera de ordenación conforme al artículo 173, régimen que tratamos al hablar del certificado AFO en Cádiz para viviendas en suelo no urbanizable.

Multas coercitivas y ejecución subsidiaria

Las multas coercitivas no son sanciones, sino un medio de ejecución forzosa destinado a vencer la resistencia del obligado; por eso el artículo 103 de la Ley 39/2015 las declara independientes de las sanciones y compatibles con ellas. El artículo 154 de la LISTA concreta las cuantías. Ante la desobediencia de una orden de paralización, prevé multas sucesivas por periodos mínimos de diez días, del diez por ciento del valor de las obras ejecutadas, con un máximo de cinco mil euros y un mínimo de seiscientos.

Frente al incumplimiento de la resolución que ordena las medidas de adecuación, permite hasta doce multas con periodicidad mínima mensual, del diez por ciento del valor de las obras de reposición, con un máximo de diez mil euros y un mínimo de mil euros. Agotada esa vía llega la ejecución subsidiaria: el artículo 102 de la Ley 39/2015 permite a la administración realizar el acto por sí o a través de terceros, siempre a costa del obligado. Aplicado a una demolición, el ayuntamiento contrata la empresa, derriba y después pasa la factura.

Quién responde: promotor, constructor, técnico director y propietario

La pregunta que más se repite en una primera consulta es quién paga. El artículo 166 de la LISTA responde con una regla general: responden las personas físicas y jurídicas que realicen la conducta tipificada a título de dolo o culpa, sin que exista responsabilidad objetiva. La regla especial golpea de lleno a quien construye sin licencia: en obras ejecutadas sin el preceptivo título habilitante o vulnerando sus términos serán sancionados el promotor, el empresario, el constructor y el técnico director.

A eso se añade una presunción decisiva: se presume promotor la persona propietaria del suelo o del edificio, salvo prueba en contrario. Eso explica por qué el propietario recibe la notificación aunque nunca haya pisado la obra, y por qué desmontar esa presunción con contratos y facturas suele ser el eje de la defensa. Cuando la infracción se ha cometido conjuntamente responden de forma solidaria, salvo que la sanción pueda individualizarse según el grado de participación de cada uno; pedir esa individualización motivada es una alegación que rara vez se formula y que cambia mucho el resultado.

La graduación de la infracción: leve, grave y muy grave

El artículo 161 clasifica las infracciones en leves, graves y muy graves, distinguiendo además entre infracciones urbanísticas e infracciones contra la ordenación del territorio. Entre las leves figuran incumplimientos formales como no disponer en la obra de copia de la licencia. Entre las graves está el supuesto más frecuente: la realización de actuaciones sin las licencias o autorizaciones necesarias o sin ajustarse a sus términos, sean o no legalizables, inciso que importa porque la infracción existe aunque la obra acabe legalizándose. Las muy graves se reservan para la parcelación contraria a la ordenación, las actuaciones sobre suelos dotacionales públicos, la continuación de obras incumpliendo medidas provisionales y la alteración de edificios protegidos por su valor cultural.

Cuando solo una parte de la actuación es ilegal, el porcentaje se aplica sobre el valor de esa parte, y se atiende a las obras efectivamente ejecutadas, de modo que discutir la valoración suele ser más rentable que discutir la calificación. A ello se suman las sanciones accesorias del artículo 163 para infracciones graves y muy graves, como la prohibición de contratar con la administración, imponibles por un máximo de dos años en las graves y de cuatro en las muy graves.

Agravantes, atenuantes y reducciones por reconocer la responsabilidad

El artículo 164 establece que, de no existir circunstancias atenuantes ni agravantes, la sanción se impone en su grado medio, y que si concurre alguna se impone en la mitad superior o inferior de la extensión legal. La concreción debe quedar justificada en la resolución, lo que abre una vía de impugnación cuando el ayuntamiento fija una cifra sin explicar de dónde sale. Son atenuantes facilitar la inspección, paralizar voluntariamente tras la advertencia del inspector y la reparación voluntaria y espontánea del daño.

El artículo 172 añade un mecanismo que puede reducir mucho la multa. El pago voluntario antes de la resolución o el reconocimiento de responsabilidad implican una reducción del veinte por ciento, condicionada a renunciar a cualquier recurso en vía administrativa. Si ambos procedimientos se dirigen contra la misma persona y esta reconoce su responsabilidad, cabe una reducción adicional del cincuenta por ciento si ejecuta voluntariamente la resolución de protección de la legalidad en la forma y plazos fijados. Y si el hecho puede legalizarse por no ser disconforme con la ordenación, la sanción se reduce en un setenta y cinco por ciento.

Las alegaciones: el momento real de defenderse

El artículo 76 de la Ley 39/2015 permite aducir alegaciones y aportar documentos en cualquier momento anterior al trámite de audiencia, y obliga al órgano competente a tenerlos en cuenta al redactar la propuesta de resolución. Su apartado segundo añade una herramienta poco utilizada: en todo momento pueden alegarse los defectos de tramitación, en especial los que supongan infracción de plazos preceptivos u omisión de trámites subsanables. El trámite de audiencia del artículo 82 es el otro momento clave, con un plazo no inferior a diez días ni superior a quince.

Un escrito eficaz no repite quejas genéricas: discute la calificación jurídica de los hechos, cuestiona la valoración de las obras, aporta prueba sobre la antigüedad o la autoría material, propone prueba pericial al amparo del artículo 77 y pide de forma expresa la individualización de la responsabilidad. Preparar ese escrito con criterio es el trabajo central de un abogado para alegaciones en expedientes sancionadores en Cádiz, porque lo que no se alegue aquí condicionará todo lo que venga después.

Recursos de reposición y alzada y el paso a la vía contencioso-administrativa

Dictada la resolución cambia el terreno de juego. Si el acto pone fin a la vía administrativa, cabe el recurso potestativo de reposición ante el mismo órgano que lo dictó o la impugnación directa ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, según el artículo 123 de la Ley 39/2015, con un mes para interponerlo y un mes para resolverlo conforme al artículo 124. Si el acto no agota la vía administrativa procede la alzada ante el órgano superior jerárquico, con un mes para interponerla y tres para resolverla, según los artículos 121 y 122.

El plazo para acudir al juzgado de lo contencioso-administrativo es de dos meses desde el día siguiente a la notificación del acto expreso que pone fin a la vía administrativa, y de seis meses si no lo es, según el artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Conviene tener presente algo que sorprende a casi todo el mundo: recurrir no paraliza nada por sí solo. El artículo 117 de la Ley 39/2015 dispone que la interposición de un recurso no suspende la ejecución del acto impugnado, aunque permite solicitar la suspensión cuando la ejecución cause perjuicios de imposible o difícil reparación. Frente a una orden de demolición, pedirla no es un trámite accesorio.

La caducidad del expediente como defensa

La caducidad es la defensa más eficaz y también la más ignorada. Los procedimientos de disciplina urbanística se inician de oficio y son claramente desfavorables, de modo que les resulta aplicable la regla del artículo 25 de la Ley 39/2015.

Los plazos los fija la LISTA. El artículo 152.2 obliga a notificar la resolución del procedimiento de restablecimiento en el plazo máximo de un año desde el acuerdo de iniciación, y el artículo 170.1 fija el mismo plazo para el sancionador. El artículo 157.1.b) lo reduce a seis meses cuando el restablecimiento se dirige frente a actuaciones amparadas en una declaración responsable que la administración considera contraria a la ordenación. Superados esos plazos sin resolución notificada, procede declarar la caducidad y archivar.

La caducidad no equivale a impunidad: el artículo 95.3 aclara que los procedimientos caducados no interrumpen la prescripción, de modo que la administración puede iniciar uno nuevo si la infracción no ha prescrito. Su ventaja real es que gana tiempo y consume prescripción, cuyos plazos merecen tratamiento separado en otro artículo del blog. Conviene vigilar también el reverso: el artículo 157.4 de la LISTA hace responsable a la administración de los perjuicios causados a terceros de buena fe cuando no adopta en seis meses las medidas necesarias, y ahí la vía es la que explicamos al tratar la responsabilidad patrimonial de la Administración por daños derivados de su inacción.

Los primeros días de un expediente de disciplina urbanística en Andalucía

La ventana de actuación útil es estrecha y se abre justo al recibir la notificación. Lo primero es parar la obra si hay orden de paralización, sin excepciones. Lo segundo, reunir la documentación de la finca y de la actuación: escrituras, nota simple registral, certificación catastral, proyecto si existe, licencias anteriores, contratos con el constructor y con el técnico director y cualquier prueba de la fecha de ejecución. Lo tercero, solicitar por escrito copia completa del expediente administrativo, única forma de saber qué informes hay y qué dicen.

Con ese material puede decidirse la estrategia, que casi nunca es única: acreditar que lo ejecutado es legalizable y solicitar el título en plazo, desmontar la presunción de que el propietario es el promotor, discutir la valoración de las obras que determina la multa o controlar el calendario a la espera de una caducidad que la administración no siempre advierte.

Lo que no funciona es esperar. Un expediente de este tipo no se archiva solo y la constancia de las medidas en el Registro de la Propiedad prevista en el artículo 159.2 bloquea la venta del inmueble. Actuar en la primera fase, cuando todavía se puede legalizar, alegar y discutir el alcance de las medidas, cuesta bastante menos que intentar detener una excavadora contratada por el ayuntamiento en ejecución subsidiaria.

Preguntas Frecuentes sobre disciplina urbanística en Andalucía