Prescripción de la Infracción Urbanística en Andalucía: Cuándo Ya No Pueden Derribar su Vivienda en Suelo Rústico — Tamayo Abogados

Levantó una casa en una parcela del campo hace más de una década, sin licencia y sin más papel que la escritura de compra, y desde entonces vive con la sensación de que cualquier mañana aparecerá un inspector con una orden de demolición. O está a punto de comprar una vivienda en el término de Medina Sidonia, Vejer o Arcos de la Frontera y le aseguran que aquello ya está prescrito. La prescripción de una construcción ilegal en suelo rústico en Andalucía es la cuestión que más confusión genera en la provincia de Cádiz, porque se maneja como si fuera una amnistía automática cuando es un plazo de cómputo exigente, con excepciones amplias y con consecuencias que no son las que la mayoría imagina. Aquí se explica cuándo caduca la potestad de la Administración, cuándo no caduca nunca y qué queda después.

Qué significa realmente la prescripción de una construcción ilegal en suelo rústico en Andalucía

Conviene deshacer primero un equívoco de vocabulario. Cuando un propietario dice que su vivienda «ha prescrito», quiere decir que ha pasado tanto tiempo desde que la construyó que ya nadie puede ordenarle demolerla. Jurídicamente no hay una prescripción en sentido estricto, sino la extinción por el transcurso del tiempo de la potestad administrativa de restablecer la legalidad territorial y urbanística. Es una limitación temporal del ejercicio de acciones, no una convalidación: la obra sigue siendo irregular.

La distinción tiene consecuencias prácticas. Que la Administración ya no pueda derribar no significa que la vivienda quede legalizada, ni que pueda ampliarla, ni que pueda contratar sin más los suministros. Significa que se cierra una puerta concreta, la de la orden de reposición de la realidad física alterada. El marco aplicable es hoy la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, conocida como LISTA, que reordenó el régimen de disciplina y fija también qué ocurre después.

El plazo de seis años que fija el artículo 153 de la LISTA

El artículo 153 de la LISTA es el precepto decisivo. Establece que las medidas de restablecimiento de la legalidad, provisionales o definitivas, solo pueden adoptarse válidamente mientras los actos o usos estén en curso de ejecución y dentro de los seis años siguientes a su completa terminación. Ese es el plazo general y el aplicable a la mayoría de las viviendas construidas sin licencia en suelo rústico común de la provincia.

Repare en que la norma contempla dos momentos posibles de arranque y ordena tomar el más tardío. El primero es la completa terminación de la obra; el segundo, la aparición de signos externos que permitan conocerla. Si una construcción se terminó pero permaneció oculta, el cómputo no empieza cuando se puso el último ladrillo, sino cuando existieron elementos visibles que hicieran posible su detección. Tratándose de un uso, los seis años se cuentan desde los signos externos de su efectiva implantación.

Tres relojes distintos: restablecimiento, infracción y sanción

Un error frecuente consiste en tratar como una sola cosa lo que la ley regula como tres potestades independientes. El restablecimiento persigue devolver la realidad física a la ordenación, y su instrumento típico es la demolición. La sancionadora persigue castigar al infractor con una multa. Y la sanción ya impuesta tiene su propio plazo para ser cobrada. Los tres relojes corren en paralelo y pueden agotarse en momentos muy distintos, de modo que analizar un expediente obliga a fecharlos por separado.

Merece la pena detenerse en la última fila. Si la Administración dictó en plazo la resolución que ordenaba demoler y esta no llegó a ejecutarse, el artículo 154.5 concede cinco años para llevarla a efecto, plazo que se interrumpe por la actuación del obligado tendente a cumplir, por la notificación de actos de ejecución forzosa y por las suspensiones acordadas. Una orden antigua puede seguir viva mucho más tiempo del que el propietario supone.

Cuándo empieza a contar: la completa terminación y los signos externos

La expresión «completa terminación» no es retórica. La ley exige que la obra esté acabada, no simplemente avanzada o habitable. Una edificación a la que le falta la cubierta definitiva, los cerramientos o los acabados no está completamente terminada, por más que se venga utilizando de hecho. Mientras eso no ocurra el cómputo no arranca, lo que resulta incómodo para quien construyó por fases: el reloj puede no haber empezado a correr.

El criterio de los signos externos opera como corrector cuando la obra terminó pero no era detectable: una vivienda semienterrada en la ladera, una nave oculta bajo arbolado, una construcción a la que solo se accede por un camino privado. Si no existían elementos visibles que permitieran conocer su existencia, el cómputo se desplaza al momento en que esos signos aparecen. Y cuando lo que se cuestiona no es la edificación sino el uso, la ley traslada igualmente el arranque a la aparición de signos externos de su efectiva implantación.

Mientras la obra sigue en ejecución no corre plazo alguno

El artículo 153.1 permite adoptar las medidas de restablecimiento mientras los actos o usos estén en curso de ejecución, realización o desarrollo. Durante la ejecución no hay límite temporal que valga, sin que importe cuánto lleven las obras. Y la reacción es enérgica: el artículo 152.3 obliga a disponer la paralización inmediata y a incoar el procedimiento, con las medidas cautelares necesarias, como el precintado o la suspensión de suministros.

La notificación del acuerdo de paralización puede practicarse indistintamente al promotor, al propietario, al responsable o a cualquier persona que se encuentre en el lugar y esté relacionada con la actuación, de modo que no cabe alegar desconocimiento porque el titular estuviera ausente. Continuar las obras pese al precinto se tipifica como infracción muy grave y habilita a la Administración para imponer sucesivas multas coercitivas mientras persista el incumplimiento, conforme al artículo 154.2 de la LISTA.

Dónde no opera la prescripción de una construcción ilegal en suelo rústico en Andalucía

El artículo 153.2 enumera los supuestos en que las medidas de restablecimiento pueden adoptarse en todo momento, sin sujeción a plazo alguno. Son excepciones tasadas pero de alcance considerable en una provincia con más de doscientos kilómetros de litoral, marismas, parques naturales y un patrimonio histórico denso. Si su edificación encaja en alguno de ellos, el paso del tiempo no le sirve absolutamente de nada, por muchas décadas que hayan transcurrido desde que la levantó.

La primera excepción alcanza a las actuaciones realizadas sobre dominio público y sobre servidumbres de protección, lo que afecta a construcciones próximas a la ribera del mar, a cauces y a vías pecuarias. La segunda, a las realizadas en suelo rústico preservado con riesgos ciertos de desprendimientos, corrimientos o inundaciones, mientras subsistan esos riesgos. La tercera, muy relevante en Conil, Barbate, Tarifa o Chiclana, comprende el suelo rústico incluido en la zona de influencia del litoral. A ellas se suman las actuaciones que afectan a bienes inscritos individualmente en el Catálogo General del Patrimonio Histórico de Andalucía, a zonas verdes y espacios libres, y las parcelaciones urbanísticas en suelo rústico, con la salvedad que se explica más adelante.

El malentendido del suelo especialmente protegido por legislación sectorial

Circula con insistencia la idea de que cualquier construcción levantada en suelo protegido es imprescriptible. Así formulada, la afirmación no se corresponde con lo que dice la LISTA. El artículo 153.1 dispone que los actos y usos realizados en suelo rústico de especial protección por legislación sectorial se someten al mismo plazo general, sin perjuicio de los plazos que esa legislación establezca para restablecer la realidad física alterada por el órgano sectorial competente.

La consecuencia es doble. El plazo urbanístico corre también en esos suelos, de manera que la potestad de restablecimiento puede agotarse. Pero la norma sectorial —de costas, aguas, montes, vías pecuarias o espacios naturales— conserva sus propios plazos y su propio órgano competente. En Cádiz es frecuente que una misma finca esté afectada a la vez por un parque natural, un deslinde de vía pecuaria y el planeamiento municipal, y la respuesta varía según qué Administración pregunte.

Parcelaciones en suelo rústico: la excepción que más problemas genera

Las parcelaciones urbanísticas en suelo rústico figuran entre los supuestos sin límite temporal, y son la excepción que más afecta a los propietarios gaditanos, porque buena parte de las viviendas rurales de la provincia nacieron de la división informal de una finca matriz en lotes vendidos por cuotas indivisas. Frente a la parcelación la Administración puede reaccionar en todo momento, y el instrumento no es la demolición sino la reagrupación mediante reparcelación forzosa, conforme al artículo 151.4.

La ley introduce una salvedad importante: quedan excluidas de esa reagrupación las parcelas sobre las que existan edificaciones para las que ya haya transcurrido la limitación temporal del artículo 153, y la exclusión se aplica solo a la parcela concreta en que se encuentra esa edificación, no al resto. La casa consolidada protege a su parcela, pero no a las contiguas que siguen vacías, y decae si la parcela está en otro de los supuestos exceptuados.

Ampliaciones, reformas y obras posteriores: cómo se reabre el reloj

Un edificio no es una unidad indivisible a efectos de disciplina. Cada actuación tiene su propia fecha de completa terminación y, por tanto, su propio cómputo. Si la vivienda original se terminó hace veinte años pero hace tres se cerró un porche, se añadió una planta o se construyó una piscina, la Administración conserva intacta su potestad sobre esas obras nuevas aunque no pueda actuar ya sobre el cuerpo principal.

Existe además un riesgo que muchos propietarios no anticipan: acometer obras en una edificación irregular antes de que su situación esté formalmente reconocida. El artículo 173.3 impide realizar obra alguna en esas edificaciones hasta que recaiga la resolución administrativa, salvo las que el Ayuntamiento ordene para garantizar la seguridad y la salubridad. Quien reforma por su cuenta genera una infracción nueva y actual, y con ella un expediente que sí llega a tiempo.

Cómo se acredita la fecha de terminación de la obra

Todo el régimen descansa sobre un dato de hecho: cuándo se terminó exactamente la construcción. Y ese dato hay que probarlo, porque no basta con afirmarlo ni con el testimonio de los vecinos. La acreditación se construye combinando ortofotografías y vuelos de distintas anualidades, la certificación catastral descriptiva y gráfica, recibos históricos de tributos y suministros, documentación técnica fechada, actas notariales de presencia y, cuando existe, un informe pericial que ponga todo ello en relación.

La calidad de esa prueba determina el resultado. Una fecha catastral aislada es un punto de partida, pero rara vez basta, porque el Catastro refleja una alteración declarada y no necesariamente el momento real de terminación. Los vuelos fotogramétricos sí permiten situar la edificación en una fecha concreta. Buena parte del trabajo de un abogado especializado en derecho urbanístico en Cádiz consiste en articular esa prueba y en promover, cuando conviene, la declaración del transcurso del plazo que el artículo 152.7 permite pedir al interesado.

Haber ganado el plazo no es haber legalizado

Aquí está el punto que más decepciones provoca. Cuando el plazo del artículo 153 ha transcurrido y la edificación no puede legalizarse por ser incompatible con la ordenación, la vivienda no pasa a ser legal: queda en situación de asimilado a fuera de ordenación. El artículo 152.7 ordena que, si no procede la legalización pero se comprueba que ha transcurrido el plazo, así se declare en la resolución, sin perjuicio de la tramitación del procedimiento de reconocimiento de esa situación.

Ese reconocimiento no es automático. Corresponde al Ayuntamiento tramitarlo previa exigencia de los informes sectoriales preceptivos, con un plazo máximo de seis meses, transcurrido el cual la solicitud se entiende desestimada por silencio. El artículo 173.4 lo excluye para las edificaciones cuyo plazo no ha transcurrido, para las que no reúnen condiciones mínimas de seguridad y salubridad y para las situadas sobre suelos con riesgos ciertos. Cosa distinta es la edificación compatible con la ordenación, que puede legalizarse por la vía ordinaria en todo momento según el artículo 152.8: ese camino se aborda en nuestra guía sobre la regularización de construcciones en suelo rústico en Andalucía.

Qué permite y qué impide el asimilado a fuera de ordenación

La declaración de asimilado a fuera de ordenación tiene un contenido concreto que conviene conocer antes de perseguirla. Muchos propietarios la solicitan creyendo que equivale a una legalización tardía y descubren después que su alcance es bastante más modesto, sobre todo en lo relativo a la posibilidad de ampliar la vivienda o de darle un destino distinto. El artículo 174 de la LISTA es especialmente taxativo respecto de lo que esa declaración no supone en ningún caso.

En el lado favorable, permite autorizar el acceso a los servicios básicos de saneamiento, gas, agua y electricidad cuando no se precisen más obras que las necesarias para la acometida a las redes existentes, y las compañías exigirán esa resolución para contratar. También habilita los cambios de uso compatibles y las obras de conservación, reforma y consolidación que no incrementen ocupación ni volumen, y se hace constar en el Registro mediante nota marginal. En el lado de las limitaciones, la edificación no se legaliza, no puede ampliarse y sigue expuesta a lo que resuelvan los tribunales. El procedimiento para obtener ese reconocimiento lo explicamos en el artículo dedicado al certificado AFO en Cádiz para viviendas en suelo no urbanizable.

La multa sigue su propio camino

Aunque la demolición ya no sea posible, queda pendiente la responsabilidad sancionadora, con su régimen propio en el artículo 169 de la LISTA. La construcción de una vivienda sin licencia se tipifica con carácter general como infracción grave, y determinadas conductas, entre ellas las parcelaciones contrarias a la ordenación en suelo rústico, alcanzan la calificación de muy graves. De esa clasificación depende directamente el plazo de prescripción que resulta aplicable a cada caso.

El artículo 169.2 añade que las sanciones por infracciones graves y muy graves prescriben a los tres años y las leves al año, y el propio artículo 169.1 precisa que, en las infracciones cometidas al amparo de una licencia, el plazo no empieza a computarse hasta la anulación de ese título. En cuanto a la cuantía, el artículo 162 fija multa de 600 a 2.999 euros para las leves, de 3.000 a 29.999 euros para las graves y de 30.000 a 120.000 euros para las muy graves, con la advertencia de que puede llegar al setenta y cinco o al ciento cincuenta por ciento del valor de las obras si este fuera superior.

Qué comprobar antes de comprar una vivienda en suelo rústico en Cádiz

Quien adquiere asume la situación urbanística del inmueble. El artículo 27 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, establece que la transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes urbanísticos y que el adquirente queda subrogado en los del anterior propietario, además de obligar a hacer constar en el título la situación urbanística cuando existan edificaciones fuera de ordenación.

Antes de firmar conviene solicitar del Ayuntamiento información urbanística escrita sobre la clasificación y categoría del suelo, verificar si existe expediente de disciplina abierto —cuya incoación es inscribible en el Registro de la Propiedad conforme al artículo 65 del citado texto refundido—, comprobar si hay resolución de asimilado a fuera de ordenación con su nota marginal y confirmar que la finca no está afectada por deslindes, servidumbres de protección o zona de influencia del litoral. Una nota simple limpia significa solo que nadie ha inscrito todavía nada en contra.

Especial cuidado merece la inscripción por antigüedad prevista en el artículo 28.4 del mismo texto refundido para aquellas construcciones respecto de las cuales ya no procede adoptar medidas de restablecimiento que impliquen su demolición. Que una obra figure inscrita por esa vía no equivale en absoluto a que esté legalizada, y sus consecuencias registrales se explican con detalle en nuestro artículo sobre la declaración de obra nueva para viviendas regularizadas en Andalucía.

Si ya le han notificado el inicio de un expediente

Recibir el acuerdo de inicio de un procedimiento de restablecimiento no significa que la demolición sea inevitable, pero abre plazos que no admiten demora. El artículo 152.2 fija en un año el plazo máximo para notificar la resolución expresa desde el acuerdo de iniciación; conforme al artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, su vencimiento produce la caducidad y el archivo de las actuaciones.

Dentro del procedimiento hay dos momentos decisivos: el trámite de audiencia, en el que deben aportarse la prueba de antigüedad y los informes técnicos, y el supuesto en que la Administración aprecia que las obras podrían ser compatibles con la ordenación, en cuyo caso concede dos meses para instar la legalización conforme al artículo 152.6. Conviene además tener presente que el artículo 155 descarta como causas de imposibilidad de ejecución tanto las meras dificultades técnicas como la existencia de terceros adquirentes de buena fe.

Cada expediente tiene sus particularidades, porque depende de la categoría del suelo, del planeamiento municipal aplicable, de la Administración que actúa y de la prueba disponible sobre la fecha de terminación. Contar desde el primer día con un abogado de disciplina urbanística en Cádiz permite fijar la estrategia antes de que precluyan los trámites y evitar errores irreversibles, como reformar la vivienda mientras el expediente está vivo o admitir sin matices una fecha de terminación que no es la real.

Preguntas Frecuentes sobre la prescripción de construcciones ilegales en suelo rústico