El Silencio Administrativo: Cuándo es Positivo, Cuándo Negativo y Cómo Actuar

Presentó la solicitud hace meses, guarda el justificante de registro, ha llamado dos veces y nadie le da una respuesta. Ni un sí, ni un no, ni una carta. Esa espera tiene nombre jurídico y tiene consecuencias muy concretas: es el silencio administrativo, y no significa lo mismo en todos los casos. A veces juega a su favor y convierte su solicitud en un acto administrativo firme que puede hacer valer frente a cualquiera. Otras veces solo abre la puerta del recurso sin darle nada. Y en los expedientes que la propia Administración le ha abierto a usted, nunca le regala un derecho. En la provincia de Cádiz, donde conviven ayuntamientos con plantillas muy justas, delegaciones territoriales de la Junta y organismos estatales, la falta de respuesta en plazo es un problema cotidiano. Este artículo explica cómo se calcula el plazo, cuándo el silencio es positivo, cuándo negativo, cómo se acredita y qué debe hacer usted en cada escenario.

Qué es exactamente el silencio administrativo y por qué existe

El silencio administrativo es la respuesta que el ordenamiento da a una anomalía: la Administración tenía el deber de resolver y notificar en un plazo determinado y no lo ha hecho. No es una forma normal de terminar un procedimiento, sino una garantía construida para que el ciudadano no quede atrapado indefinidamente en una espera sin salida. Por eso la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, no lo regula como una alternativa legítima a resolver, sino como el efecto que se anuda al incumplimiento de un deber.

Esta idea de partida es la que explica todo lo demás. Si el silencio fuera una manera válida de contestar, la Administración podría elegir entre resolver y callar. No puede. El artículo 21 de la Ley 39/2015 impone la obligación de dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación, y el artículo 88.5 remata la idea prohibiendo que la Administración se abstenga de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso.

La consecuencia práctica es doble. Por un lado, usted no depende de que le contesten para poder actuar: vencido el plazo, la ley le atribuye una posición jurídica determinada, favorable o desfavorable según los casos, con la que puede moverse. Por otro lado, la Administración no queda liberada de su deber por el mero transcurso del tiempo, de modo que el expediente sigue vivo y usted puede seguir exigiendo una respuesta expresa mientras esta no llegue.

Conviene fijar desde el principio una distinción que estructura todo el régimen y que se pasa por alto continuamente: no es lo mismo un procedimiento que ha iniciado usted con una solicitud que un procedimiento que le ha abierto la Administración de oficio. Las reglas del silencio son radicalmente distintas en uno y otro caso, hasta el punto de que en el segundo el silencio nunca le va a otorgar un derecho.

La obligación de resolver no se extingue aunque venza el plazo

La primera afirmación que hay que interiorizar es que el plazo se agota, pero el deber no. Que hayan pasado tres meses, seis o dos años no convierte el expediente en papel mojado ni exonera al órgano competente. La obligación permanece intacta y puede exigirse.

El mismo artículo 21 precisa que, en los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Es decir, ni siquiera cuando el expediente muere puede la Administración limitarse a cerrar la carpeta: tiene que decirlo por escrito y notificarlo. Solo se exceptúan de este deber los supuestos de terminación por pacto o convenio y los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación.

El incumplimiento tiene además un destinatario personal. El artículo 21.6 declara directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, al personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos y a los titulares de los órganos competentes para instruir y resolver, y añade que el incumplimiento dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria. En la misma línea, el artículo 20 hace responsables directos de la tramitación a los titulares de las unidades administrativas y les impone remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados, permitiendo expresamente que los interesados soliciten la exigencia de esa responsabilidad.

No se trata de un recurso de uso frecuente, pero conocerlo cambia el tono de un escrito. Una petición de resolución expresa que recuerde el artículo 20.2 y el artículo 21.6 se lee de forma distinta a una llamada de teléfono, y suele producir efectos que la insistencia informal no consigue.

Cuál es el plazo máximo para resolver y desde cuándo se cuenta

Antes de hablar de silencio hay que saber si el plazo ha vencido de verdad, y para eso hacen falta dos datos: cuánto dura el procedimiento y desde qué día se cuenta. El artículo 21.2 de la Ley 39/2015 remite en primer lugar a la norma reguladora del procedimiento concreto, y fija un techo general: ese plazo no podrá exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea. Cuando la norma del procedimiento no diga nada, el artículo 21.3 impone un plazo supletorio de tres meses.

El día inicial depende del origen del expediente. En los procedimientos iniciados de oficio, el cómputo arranca desde la fecha del acuerdo de iniciación. En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u organismo competente para su tramitación. Ese matiz es importante y suele generar discusiones: no cuenta el día en que usted redactó el escrito, ni el día en que lo entregó en una oficina de asistencia en materia de registros de otra Administración, sino la entrada en el registro del órgano competente.

El artículo 16 de la Ley 39/2015 le da la prueba de ese dato. Cada asiento debe dejar constancia de un número, de la fecha y hora de presentación y de la identificación del interesado, y el registro emite automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del documento presentado, con la fecha y hora y el número de entrada. Ese recibo es el documento sobre el que se construye después cualquier alegación de silencio. Guárdelo siempre, y guárdelo también de los documentos que aporte más tarde.

Hay además una obligación de información que casi nadie reclama y que puede resultar decisiva. El artículo 21.4 exige que las Administraciones publiquen y mantengan actualizadas en su portal web las relaciones de procedimientos de su competencia con indicación de los plazos máximos y de los efectos del silencio, y obliga a informar al interesado de ese plazo y de esos efectos en la propia notificación del acuerdo de iniciación de oficio o, si el procedimiento lo inició usted, en una comunicación que debe dirigírsele dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud, indicando además la fecha en que la solicitud fue recibida por el órgano competente.

Cómo se computan los meses y por qué la fecha de vencimiento se discute tanto

El cómputo de los plazos administrativos tiene reglas propias que conviene manejar con precisión, porque un error de un solo día puede dejar fuera de plazo un recurso o hacer que se invoque un silencio que todavía no se ha producido. El artículo 30 de la Ley 39/2015 distingue según el plazo se exprese en días, en meses o en años.

Cuando el plazo se señala por días, se entiende que son hábiles y se excluyen del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos, salvo que una ley o el Derecho de la Unión Europea disponga que son naturales, circunstancia que en tal caso debe hacerse constar en la notificación. Los plazos en días se cuentan a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.

Cuando el plazo se fija en meses o en años, la regla es la de fecha a fecha. El cómputo empieza el día siguiente al de la notificación, la publicación o el silencio, y el plazo concluye el mismo día en que se produjo ese hecho en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente al del inicio del cómputo, el plazo expira el último día del mes. Y si el último día del plazo es inhábil, se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente.

Hay un detalle territorial que en la provincia de Cádiz importa más de lo que parece, porque las fiestas locales no coinciden entre municipios y muchos vecinos tienen su domicilio en un término municipal y tramitan ante un órgano radicado en otro. El artículo 30.6 lo resuelve con una regla protectora: cuando un día fuese hábil en el municipio o comunidad autónoma en que resida el interesado e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso.

La suspensión del cómputo: donde la Administración gana tiempo de forma legítima

Aquí está el punto que más veces desmonta un cálculo aparentemente correcto. El plazo máximo puede suspenderse, y mientras está suspendido no corre. Quien reclama un silencio sin haber revisado las suspensiones se expone a que le contesten que el plazo aún no ha vencido, y muchas veces tendrán razón. El artículo 22 de la Ley 39/2015 regula dos grupos de supuestos: unos en los que la suspensión es potestativa, porque la ley dice que el plazo se podrá suspender, y otros en los que es imperativa, porque dice que se suspenderá.

Entre los primeros, el más frecuente con diferencia es el requerimiento de subsanación. Cuando debe requerirse a cualquier interesado para que subsane deficiencias o aporte documentos y otros elementos de juicio necesarios, el plazo se suspende por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento o, en su defecto, por el del plazo concedido. Ese requerimiento se practica normalmente al amparo del artículo 68, que concede diez días para subsanar, ampliables prudencialmente hasta cinco días más cuando la aportación presente dificultades especiales y no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, con la advertencia de que, de no atenderse, se le tendrá por desistido previa resolución expresa.

El segundo supuesto habitual es la petición de informes preceptivos a un órgano de la misma o de distinta Administración. La suspensión corre desde la petición, que debe comunicarse a los interesados, hasta la recepción del informe, que también debe comunicárseles, y tiene un techo: no podrá exceder en ningún caso de tres meses, transcurridos los cuales el procedimiento prosigue aunque el informe no haya llegado. Este límite es importante en expedientes con informes sectoriales, muy comunes en la provincia cuando entran en juego costas, carreteras, aguas o patrimonio.

El artículo 22 contempla además la suspensión mientras se obtiene un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la Unión Europea, cuando existe un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión que condicione directamente el contenido de la resolución, mientras se practican pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante las negociaciones formalmente declaradas con vistas a un pacto o convenio, y cuando resulte indispensable un previo pronunciamiento de un órgano jurisdiccional. En el segundo grupo, de suspensión obligatoria, figuran el requerimiento de una Administración a otra para que anule o revise un acto que entienda ilegal, la decisión del órgano competente de realizar actuaciones complementarias y la recusación promovida por los interesados.

La clave defensiva está en un requisito que se incumple con frecuencia: casi todos estos supuestos exigen comunicación al interesado, tanto del inicio como del final de la causa de suspensión. Si a usted nunca le comunicaron la petición del informe ni su recepción, la Administración lo tiene mucho más difícil para sostener que el plazo estuvo suspendido durante ese periodo. Revisar el expediente completo antes de discutir fechas no es un lujo, es el trabajo previo imprescindible.

La interrupción por causa imputable al interesado y la caducidad por paralización

Junto a la suspensión existe otra figura que también detiene el reloj, aunque con una lógica distinta. El artículo 25.2 de la Ley 39/2015 dispone que, en los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución. Es una regla elemental de coherencia: nadie puede beneficiarse de un retraso que ha provocado él mismo.

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, esa paralización puede llegar más lejos y acabar con el expediente. El artículo 95 prevé que, cuando se produzca la paralización por causa imputable al solicitante, la Administración deba advertirle de que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento; consumido ese plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, se acordará el archivo de las actuaciones y se le notificará, pudiendo recurrirse esa resolución.

El propio artículo 95 pone dos límites de gran valor práctico. El primero es que no podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución, y que esa inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida del derecho al trámite. El segundo es que podrá no aplicarse la caducidad cuando la cuestión suscitada afecte al interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento. Frente a un archivo por caducidad, discutir si el trámite omitido era realmente indispensable suele ser la vía más eficaz.

Además, la caducidad no produce por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, aunque los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción. Y cuando sea posible iniciar un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a este los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual, debiendo cumplimentarse en todo caso los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia.

La regla general: el silencio administrativo positivo cuando la solicitud es suya

Llegamos al núcleo. En los procedimientos que usted ha iniciado con una solicitud, la regla de partida es que el silencio administrativo es positivo. No es un favor ni una interpretación generosa: es lo que dice literalmente la ley, y la excepción tiene que buscarse en una norma con rango de ley.

Merece la pena detenerse en dos precisiones del texto. La primera es la exigencia de rango: solo una norma con rango de ley, del Derecho de la Unión Europea o del Derecho internacional aplicable en España puede convertir el silencio en negativo. Un reglamento, una ordenanza municipal o una instrucción interna no bastan para desactivar la regla del silencio positivo, por más que la web del organismo diga lo contrario. La segunda es que el propio artículo 24.1 añade una exigencia adicional cuando el procedimiento tiene por objeto el acceso a actividades o su ejercicio: en esos casos, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

Esto significa que, ante una falta de respuesta, la pregunta correcta no es si el organismo suele conceder o denegar esa clase de solicitudes, sino si existe una norma con rango de ley que atribuya al silencio efecto desestimatorio en ese procedimiento concreto. Si no la hay y el plazo ha vencido sin suspensiones válidas, su solicitud está estimada.

El artículo 24.4 refuerza esa posición con una regla de eficacia general que se cita poco y vale mucho: los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada, y producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debía dictarse y notificarse la resolución expresa. No desde que usted lo alega ni desde que alguien se lo reconoce: desde el vencimiento.

Las excepciones al silencio positivo que fija la propia Ley 39/2015

La regla general tiene excepciones tasadas en el mismo artículo 24.1, y son las que explican la mayoría de los casos en que un ciudadano descubre, con sorpresa, que su silencio no era el que esperaba. El párrafo segundo atribuye efecto desestimatorio a los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición del artículo 29 de la Constitución, a aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, a los que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y a los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

Esa última excepción tiene mucho recorrido en la práctica de un despacho. Quien reclama por una caída en una acera en mal estado, por daños derivados de una obra pública o por el funcionamiento de un servicio sanitario debe saber que, si no le contestan en plazo, su reclamación se entiende desestimada y lo que se abre es la vía del recurso, no el reconocimiento de la indemnización. Cómo se articula esa reclamación y qué requisitos exige lo tratamos al hablar de la responsabilidad patrimonial de la Administración por daños derivados de su inacción.

El párrafo tercero añade otro bloque igual de relevante: el sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. Dicho de otro modo, si usted recurre y no le contestan, el recurso se entiende desestimado. Existe, sin embargo, una contraexcepción que conviene tener muy presente: cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado ese recurso si, llegado el plazo de resolución, el órgano competente no dicta y notifica resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior. Es el llamado doble silencio, y transforma dos desatenciones sucesivas en una estimación.

Los regímenes especiales: el silencio en materia tributaria

Fuera de la Ley 39/2015 existen regímenes propios que desplazan estas reglas. El más extendido es el tributario. El artículo 104 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, fija un plazo máximo de resolución que no puede exceder de seis meses y que, cuando la norma del procedimiento no lo señale, será precisamente de seis meses, contados desde la notificación del acuerdo de inicio en los procedimientos de oficio y desde la entrada del documento en el registro del órgano competente en los iniciados a instancia del interesado, quedando excluido el procedimiento de apremio, cuyas actuaciones pueden extenderse hasta el plazo de prescripción del derecho de cobro.

En cuanto al sentido del silencio, el artículo 104.3 remite a la normativa reguladora de cada procedimiento y obliga a que todo procedimiento de aplicación de los tributos regule expresamente su régimen de actos presuntos; solo en defecto de esa regulación los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes, salvo en el derecho de petición y en los procedimientos de impugnación, donde el silencio es desestimatorio. En los procedimientos iniciados de oficio, la falta de resolución produce los efectos que prevea su normativa y, en ausencia de previsión, la desestimación de los efectos favorables o la caducidad si son susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen.

Silencio positivo y silencio negativo: dos figuras que no se parecen en nada

Esta es probablemente la distinción más importante de toda la materia y la que más consecuencias prácticas tiene. El silencio positivo es un acto administrativo real, con todos sus efectos. El silencio negativo no es un acto: es una ficción legal creada para que usted pueda recurrir.

De esa diferencia deriva el régimen de la resolución tardía, que regula el artículo 24.3. En los casos de estimación por silencio, la resolución expresa posterior a la producción del acto solo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo: la Administración ya no puede denegar lo que quedó estimado. En cambio, en los casos de desestimación por silencio, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adopta sin vinculación alguna al sentido del silencio, de modo que la Administración puede resolver después estimando su solicitud sin contradecirse.

Traducido al día a día: si su silencio fue positivo y le llega meses después una resolución denegatoria, esa resolución es contraria al artículo 24.3.a) y hay que reaccionar de inmediato, porque no puede desandar lo ya adquirido por el cauce ordinario. Si su silencio fue negativo y le llega una resolución tardía, la situación es distinta: puede ser favorable o desfavorable, y en este último caso abre un nuevo plazo de recurso frente a un acto ya expreso.

Los procedimientos iniciados de oficio: el silencio administrativo nunca le beneficia

Cuando el expediente lo abre la Administración, la lógica se invierte por completo. Aquí el silencio no puede funcionar como estimación, sencillamente porque no hay ninguna solicitud suya que estimar. El artículo 25 de la Ley 39/2015 empieza recordando que el vencimiento del plazo máximo sin resolución notificada no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, y a continuación separa dos escenarios.

El primero es el de los procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables. En ellos, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. Es el caso típico de convocatorias de ayudas o subvenciones iniciadas de oficio por la Administración: si no resuelven en plazo, la pretensión se entiende rechazada y lo que se abre es la vía de recurso.

El segundo escenario es el de los procedimientos en que la Administración ejercita potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen. En ellos no hay silencio de ninguna clase: se produce la caducidad, y la resolución que la declare ordenará el archivo de las actuaciones con los efectos previstos en el artículo 95. Esta es, con diferencia, la defensa más rentable frente a expedientes que se eternizan, y merece un tratamiento propio que desarrollamos al hablar del expediente sancionador en Cádiz y sus alegaciones, recursos y caducidad.

La consecuencia conceptual es la que anticipábamos al principio. En un procedimiento iniciado de oficio, el paso del tiempo puede liberarle de una sanción por caducidad, pero nunca le va a conceder un derecho que no ha pedido. Y la caducidad no equivale a impunidad: como recuerda el artículo 95.3, los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción, de manera que la Administración puede volver a empezar si la infracción no ha prescrito.

Cómo se acredita el silencio administrativo: el certificado de acto presunto

Saber que su solicitud está estimada no sirve de nada si no puede demostrarlo ante un notario, un banco, una compañía suministradora o el propio funcionario que le atiende. Por eso el artículo 24.4 de la Ley 39/2015 resuelve expresamente la prueba: la existencia de los actos producidos por silencio puede acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido.

Ese certificado no es una gracia que haya que suplicar. La ley obliga a expedirlo de oficio por el órgano competente para resolver, en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Es decir, el mismo órgano que ha incumplido su deber de resolver tiene el deber añadido de certificar su propio incumplimiento sin que nadie se lo pida. Sin perjuicio de ello, el interesado puede pedirlo en cualquier momento, y en ese caso los quince días se cuentan desde el día siguiente a aquel en que la petición tuvo entrada en el registro electrónico del órgano competente.

La expresión legal sobre los medios de prueba tiene mucha importancia porque significa que el certificado no es constitutivo. El acto presunto existe desde el vencimiento del plazo, y el certificado se limita a documentarlo. Por eso, si no se lo expiden, usted no se queda sin nada: se queda sin el documento más cómodo, pero conserva la posibilidad de acreditar por otros medios los dos únicos hechos que importan, que presentó la solicitud en una fecha determinada y que no le notificaron resolución expresa dentro del plazo.

Qué hacer si no le expiden el certificado

La secuencia razonable empieza por solicitarlo por escrito y por registro, identificando el expediente, la fecha de entrada de la solicitud original, el plazo máximo aplicable con cita de la norma que lo fija y la fecha concreta de vencimiento. Conviene invocar expresamente el artículo 24.4 y recordar que la expedición es de oficio y en quince días. Ese escrito, con su recibo de registro, ya es prueba por sí mismo del momento en que usted reclamó.

Si transcurren los quince días sin respuesta, el propio expediente suele bastar. El artículo 53.1.a) reconoce el derecho a conocer en cualquier momento el estado de la tramitación de los procedimientos, el sentido del silencio administrativo que corresponda en caso de que no se dicte y notifique resolución expresa en plazo, el órgano competente para instruir y resolver y los actos de trámite dictados, así como a acceder y obtener copia de los documentos contenidos en el procedimiento. Con el recibo de presentación, la copia del expediente y la ausencia de notificación acreditada, la prueba del acto presunto está completa.

Y si lo que la Administración hace es negarse de plano o guardar un segundo silencio, la vía es la impugnación. Frente a la inactividad material existe además el cauce del artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que permite reclamar el cumplimiento de una prestación concreta a la que se tenga derecho en virtud de una disposición general que no precise actos de aplicación, o de un acto, contrato o convenio administrativo, y acudir al juzgado si en el plazo de tres meses desde la reclamación la Administración no ha cumplido ni ha llegado a un acuerdo; y cuando la Administración no ejecuta sus actos firmes, permite pedir su ejecución y recurrir si no se produce en el plazo de un mes desde la petición.

Un silencio positivo solo puede deshacerse por revisión de oficio o lesividad

Esta es la consecuencia más potente de que el silencio estimatorio sea un verdadero acto administrativo. Una vez producido, la Administración no puede limitarse a ignorarlo, ni a dictar después una resolución denegatoria, ni a decir que se equivocó. Tiene que utilizar los cauces previstos para privar de efectos a los actos declarativos de derechos, que son exigentes y tienen sus propios plazos y garantías.

El primero es la revisión de oficio del artículo 106 de la Ley 39/2015, reservada a los actos incursos en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1. Puede acordarse en cualquier momento, de oficio o a solicitud del interesado, respecto de actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, pero exige un requisito insoslayable: dictamen favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma. Sin ese dictamen favorable no hay revisión posible. Además, si el procedimiento se inicia de oficio, el transcurso de seis meses desde su inicio sin resolución produce su caducidad.

La causa de nulidad que más se invoca frente a los actos presuntos es la del artículo 47.1.f), que declara nulos los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. Es una vía real, pero estrecha: exige que falten requisitos esenciales, no cualquier defecto, y exige tramitar el procedimiento con audiencia y con el dictamen preceptivo.

El segundo cauce es la declaración de lesividad del artículo 107, pensada para los actos favorables que sean simplemente anulables. La Administración no puede anularlos por sí misma: debe declararlos lesivos para el interés público y después impugnarlos ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. La declaración no puede adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto, exige audiencia previa de cuantos aparezcan como interesados y no es recurrible, aunque puede notificarse a efectos informativos; si transcurren seis meses desde la iniciación sin declararse la lesividad, el procedimiento caduca. En la Administración local, la declaración corresponde al Pleno de la corporación o, en su defecto, al órgano colegiado superior de la entidad.

Lo importante para usted es la posición en que esto le coloca. Con un silencio positivo consolidado, la carga de actuar pasa a la Administración, que debe abrir un procedimiento formal, motivarlo, oírle y, según el caso, obtener un dictamen favorable o ganar un pleito. Es una diferencia enorme respecto de la situación de quien solo tiene un silencio negativo y debe recurrir dentro de un plazo.

Plazos para recurrir un silencio negativo y por qué la Administración no gana con su incumplimiento

Cuando el silencio es desestimatorio, la ley construye los plazos de recurso de un modo deliberadamente distinto al de los actos expresos, precisamente para que la Administración no obtenga ventaja de no haber resuelto. La lógica es sencilla: si no se le ha notificado nada, no puede exigírsele la misma diligencia que a quien recibe una resolución motivada y con pie de recurso.

En vía administrativa, el artículo 122.1 de la Ley 39/2015 fija el plazo de un mes para interponer el recurso de alzada si el acto fuera expreso, pero añade que, si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponerlo en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo. El artículo 124.1 dice exactamente lo mismo respecto del recurso potestativo de reposición: un mes si el acto es expreso y, si no lo es, en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzca el acto presunto.

Los plazos de resolución de esos recursos también importan. El de alzada debe resolverse y notificarse en tres meses y, transcurridos sin resolución, se entiende desestimado salvo el supuesto de doble silencio del artículo 24.1. El de reposición debe resolverse y notificarse en un mes. Saber esas fechas permite calcular con precisión cuándo se abre la puerta del juzgado.

En vía judicial, el artículo 46.1 de la Ley 29/1998 establece que el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses desde el día siguiente al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa si fuera expreso, y que si no lo fuera el plazo será de seis meses, contados para el solicitante y otros posibles interesados a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. El apartado cuarto añade una regla que evita un error muy común: cuando se ha interpuesto reposición, el plazo para acudir al contencioso se cuenta desde el día siguiente a aquel en que se notifique su resolución expresa o en que deba entenderse presuntamente desestimada.

Conviene también identificar bien qué actos ponen fin a la vía administrativa, porque de ello depende si hay que recurrir en alzada o si se puede ir directamente al juzgado. El artículo 114 de la Ley 39/2015 enumera los supuestos generales, y en el ámbito local el artículo 52.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, precisa que ponen fin a la vía administrativa las resoluciones del Pleno, de los alcaldes o presidentes y de las juntas de gobierno, además de las de órganos inferiores que resuelvan por delegación de aquellos. Elegir mal el recurso frente a un acuerdo municipal es un error frecuente y perfectamente evitable con un análisis previo, que es parte del trabajo habitual de un abogado de recursos contencioso-administrativos en Cádiz.

Un último apunte de estrategia. Recurrir no suspende nada por sí solo: el artículo 117.1 dispone que la interposición de cualquier recurso, salvo que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado. Puede pedirse la suspensión cuando la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación o cuando la impugnación se funde en causas de nulidad de pleno derecho, y hay un dato muy útil: si transcurre un mes desde que la solicitud de suspensión tuvo entrada en el registro sin que se dicte y notifique resolución expresa sobre ella, la ejecución se entenderá suspendida.

El silencio administrativo en materia urbanística: el límite que no se puede cruzar

Existe un terreno donde el silencio positivo encuentra un muro absoluto, y es el urbanístico. La razón es de fondo: el planeamiento no está a disposición de la desidia administrativa, y permitir que la inactividad de un ayuntamiento generase derechos contra la ordenación equivaldría a modificar el planeamiento por la vía del descuido. El legislador estatal lo dejó escrito con toda claridad.

El mismo artículo 11 añade, en su apartado cuarto, que serán expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación, las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta y la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes. Son precisamente las actuaciones de mayor impacto sobre el territorio, y en ellas no cabe esperar que el reloj resuelva lo que el ayuntamiento no ha resuelto.

La legislación andaluza recoge la misma idea con un plazo concreto. El artículo 140.2 de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, obliga a dictar resolución expresa en el procedimiento de otorgamiento de licencias y a notificarla en el plazo máximo de tres meses desde que se presente la documentación completa en el registro electrónico municipal, de modo que el transcurso de ese plazo sin notificación legitima a los interesados para entenderla estimada, salvo los supuestos previstos en la legislación estatal, y añade expresamente que en ningún caso podrán adquirirse por silencio facultades o derechos contrarios a la normativa territorial o urbanística.

Repare en el detalle del día inicial: el plazo corre desde la presentación de la documentación completa, no desde la primera instancia incompleta. Ese matiz explica por qué muchos expedientes de licencia que parecen vencidos no lo están, y por qué los requerimientos de subsanación son tan frecuentes en los ayuntamientos de la provincia, desde Chiclana o Conil hasta Jerez o Algeciras. El régimen de las licencias y su relación con la declaración responsable tiene reglas propias que explicamos en la guía sobre la licencia de obras y la declaración responsable en Andalucía.

Hay además un supuesto que conviene no confundir con el silencio. El artículo 21.1 de la Ley 39/2015 excluye de la obligación de resolver los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación, y el artículo 69.3 permite el ejercicio del derecho o el inicio de la actividad desde el día de la presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección. Ahí no hay acto presunto porque no hay procedimiento de autorización: hay una declaración del interesado que la Administración puede después comprobar y, si detecta inexactitud, falsedad u omisión de carácter esencial, impedir la continuación de la actividad.

Qué hacer cuando la Administración no le contesta, y en qué orden

El primer paso siempre es documental. Localice el justificante de presentación con su número y fecha de registro, identifique la norma que regula el procedimiento y el plazo máximo que fija, y compruebe si esa norma establece un sentido del silencio distinto del general. Si no encuentra plazo específico, recuerde el supletorio de tres meses del artículo 21.3 de la Ley 39/2015 y el techo de seis meses del artículo 21.2. Con esos datos ya puede fijar una fecha de vencimiento provisional.

El segundo paso es depurar esa fecha. Pida copia íntegra del expediente al amparo del artículo 53.1.a) y revise si hubo requerimientos de subsanación, peticiones de informe preceptivo, pruebas técnicas o cualquiera de los supuestos del artículo 22, y si le comunicaron el inicio y el final de cada suspensión. Solo entonces sabrá si el plazo venció de verdad y en qué día concreto, que es el dato del que dependerá todo lo demás.

El tercer paso depende del resultado. Si el silencio es positivo, pida el certificado de acto presunto del artículo 24.4, conserve el escrito registrado y, si aparece una resolución tardía denegatoria, reaccione de inmediato invocando el artículo 24.3.a). Si el silencio es negativo, decida entre esperar a la resolución expresa o recurrir ya, sabiendo que el recurso administrativo puede interponerse en cualquier momento desde que se produce el acto presunto y que el contencioso tiene el plazo del artículo 46.1 de la Ley 29/1998.

Si lo que hay es un expediente iniciado de oficio contra usted, el análisis es otro. Ahí lo que hay que calcular es la caducidad del artículo 25.1.b), y lo que hay que preparar es un escrito que la invoque con fechas precisas, además de las alegaciones de fondo que correspondan. Ese trabajo, que combina el control del calendario con la defensa material, es el que desarrolla un abogado para alegaciones en expedientes sancionadores en Cádiz cuando el procedimiento se ha prolongado más de lo debido.

Hay un error que conviene evitar por encima de todos: dejar pasar el tiempo confiando en que el silencio se resolverá solo. El silencio positivo se consolida, sí, pero solo si usted es capaz de acreditar la fecha de vencimiento y de reaccionar cuando alguien lo discuta. Y el silencio negativo no espera indefinidamente, porque una resolución expresa tardía abre un plazo tasado que empieza a correr sin avisar. Actuar con el expediente delante y las fechas contadas es lo que distingue un asunto que se gana de otro que se pierde por una cuestión de días.

Preguntas Frecuentes sobre el silencio administrativo